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周少来:乡镇政府缘何轻易堕入“形式主义泥潭”
公布工夫:2018-01-22

    文 | 周少来(中国社会科学院政治学研究所研究员、博导)



    形式主义,作为一种资本空耗、体系体例空转的“官僚造隐疾”,高低共愤、平易近无实惠,为什么借能正在络续的“声讨批评”中长期存在?个中缘由值得穷究。实在,形式主义,其去有自,积厚流光,正在种种形状的管理体制中均存在。其根基的规律是:越是下层的当局单元,其所遭到的下级压力愈大,形式主义风格更加广泛;越是“活动式”管理的义务,其所遭到的工夫压力愈大,形式主义风格更加严峻。


    由此看来,种种显性或隐性的形式主义众多,有其基础的“体制性泉源”,绝非一两次“人人喊打”的“活动式管理”所能革除,更非非难干部本质和风格以至免职核办一两个指导所能完胜。以下层乡镇政府广泛存在以至本身也切齿腐心的“填表审核”为个案,我们深切辨析一下中央和下层当局“形式主义痼疾”的体制性泉源。


    层层加码、层层加压的“压力型体系体例”使乡镇政府“不胜其压”


    乡镇政府是最下层的行政管理层级,正在现在中心、省级、市级、县级、州里五级行政体系体例下,乡镇政府之上的一切下级当局皆有“下发文件、部署义务”的权利,而乡镇政府是“无权采纳”、只能“照单全收”的最初单元。“上面千条线、上面一根针”说的就是这类行政近况。但正在当前周全深化改革、决胜精准脱贫的关键时期,乡镇政府面对着非常沉重的义务:信访维稳、防火防灾、精准扶贫、情况管理、交通安全、大众效劳、地皮征用、衡宇拆迁、基础教育……,几十项、以至上百项种种义务,相继、叠加而去。更有甚者,县级当局为了显现“政治正视、实行有力”,而把各项义务的指标体系进一步细化剖析,一项事情每每要剖析为几十项详细“量化目标”,而且皆要“按月、按季度”并“全过程跟踪搜检”。那就是我们正在下层调研中,干部回响反映最为广泛的“层层加码”。


    好比一项“精准扶贫”项目,便会细化量化为几十项“量化目标”,而每一项“量化目标”皆要“注销造册”。以是基层干部形象天比方为“上面千个锤,上面一个钉”,而终究所有的锤子和板子悉数皆要“打到乡镇政府的头上”。使乡镇政府“忙于对付”“疲于对付”,而又“不能不对付”,那便为乡镇政府的种种“形式主义应对”埋下“体制性伏笔”。


    层层追责、层层下卸责任,乡镇政府成为“终究义务负担者”


    层层传导压力、层层清查义务,正在并曾经日趋成为下层社会管理的“新常态”。正在这类“层层加压、层层追责”的体系体例下,“下层管理义务”终究谁去负担呢?终究种种“义务”照样依托行政层级“层层下传”。中心清查省级的“义务”,省级清查市级、县级的“义务”。县级当局作为县域管理义务的重要负担者,又是如何负担和剖析义务呢?


    一是县级当局及其各个职能部门,皆可经由过程种种“责任书”,把本应由各个职能部门完成的“义务”,逐项逐条地下放落实给“州里”,但“项目资金”和“项目搜检验收”的种种权利,照样把握正在各个项目专项办公室和职能部门。“层层责任状”也便酿成了下级部门的“层层免责单”。


    二是乡镇政府对县委、县政府及其各个专项办公室,和教育局、环保局、财政局等各个职能部门下达的各项义务“责任状”,只能“无条件遵守”,少有“斤斤计较”的余地。由于不管哪个专项办公室或本能机能局,皆把握着很多的“专项资金和资本”,都是乡镇政府“不敢冒犯”的下级部门。


    经由过程压力层层传导、层层加码机制,各项义务的“落实义务”下卸到乡镇政府,而县级当局及其部门则把握着绝对的“资本分配权”和“搜检验收权”,乡镇政府便正在“权责失衡”中一起负重前行、慌乱对付。


    由此,顺着行政层级链条,乡镇政府成为“没有盘旋余地、义务弗成再分”的“终究义务负担者”。下级的每一级当局及其职能部门,为了包管本身所统领的“义务义务”定期完成,都邑络续天到下层州里“催促搜检”。那便构成了一切下层州里目不暇接的“搜检雄师”:中心检查组、省级检查组、市级检查组、县级检查组、扶贫检查组、教诲检查组、环保检查组、平安检查组、维稳检查组……等等。林林总总、络续清查义务的搜检审核,也成为疲于对付的乡镇政府“消费”种种“形式主义应对”的泥土。


    迫于林林总总的压力和义务,“活动式”管理成为乡镇政府的重要事情体式格局。

    作为“任何义务”皆没法“推辞”的下层管理单元,乡镇政府要把形形色色的义务和工程落实到墟落社会。但同时,任何“义务的板子”,皆能“打到”乡镇政府的头上。经由我们正在全国各地不下一百个乡镇政府的实地调研发明,现在乡镇政府的根基运行状况和管理体式格局显现出“疲于对付的慌乱状况”。重要泉源是,经由多轮的“州里兼并”,现有州里管理范围广泛扩大,而乡镇政府体例遵照“只减不增”的原则,大的州里,体例有70到80多人(行政编加上奇迹编),小的州里有40到50人阁下。而跟着城乡一体化历程的急剧加速,精准扶贫、移民搬家、地皮征用、下层党建、安全生产、综治维稳、艳丽墟落等,皆需求乡镇政府终究“落实”,并必需经由过程“审核验收”。因而,乡镇政府陷于“人少事多”的被动事情状况当中。


    一是“集中活动式管理”,什么事最紧要,什么事审核最严厉,乡镇政府便会全部出动“活动式”集中完成。二是“加班加点式事情”,“白加黑、五加二”忙于事情,那是乡镇干部的“常态”,“谁也不敢拿事情开顽笑,出了事便得下岗”。我们正在全国各地一百多个州里的调研中,最广泛的干部反应是“闲、闲、闲”,那是岂论东、中、西部各个乡镇干部广泛的感觉。三是“外聘职员式事情”,州里体例有严厉限定,而工作任务络续增添,“有财力”的州里,则正在现有体例中“聘任”职员。那是东南内地发达地区州里的广泛做法,如东部一个州里,行政编、奇迹编取聘任职员,根基连结正在1:1:1的比例,即有40个行政编,40个奇迹编,便有40多个外聘职员。


    乡镇政府“陷于”完成种种“义务”、“项目”的纷纷事件当中,完整落空事情的“主动性”,被动天成为完成“下级事情”的“腿”,没法自立兼顾和展开合适本州里生长的各项计划。由此,也进一步加剧墟落自治的“行政化”,即乡镇政府也把各个“行政村”,酿成本身事情的“腿”,村民自治功用周全衰减。正在这类“活动式管理”常态化的运行机制下,乡镇政府的种种“形式主义应对”也好像有了形形色色的托言、来由。


    为了应对种种搜检审核,乡镇政府种种“形式主义报表”纷纭出笼


    由其“层层加码加压、层层下卸责任”的下层管理构造所决意,下层管理权利的运转逻辑和根基权利格式日趋酿成:县级当局及其部门重要的事情就是“开会发动、签署责任书、审核验收”,而乡镇政府则是各项可以或许获得“细化”、“量化”的“义务”的终究“完成者”。一个州里书记说,县域的80%以上的事情都是正在州里“完成的”。同时,正在主要范畴和严重义务方面,另有严格执行的“一票否决制”:如计划生育、社会治安综合治理、安全生产、精准扶贫、信访维稳等。有的地方政府,借执行“审核打分等级排名”,优异者赐与嘉奖,一连两年“末位者”,州里主要领导“予以革职”。因为来自“上面”不管哪项“审核搜检”,皆取州里指导的提升、评优,和一样平常干部的嘉奖福利等严密“挂钩”,任何乡镇干部皆不敢有任何“怠慢”。


    我们正在中部某县的实地调研中,一个州里书记大略天给我们回忆了一年中都有什么样的“搜检”:精准扶贫,每个月4-5次,包孕省、州、县各级搜检;安全生产,每个月4-5次,包孕陆上、水上、药品、食物、交通、矿山等;党建搜检,一月一次;艳丽墟落建立,每个月4次,包孕州、县各两次;丛林防火,清明节、春节各一次;计划生育:一月一次;重点工程、防汛等,不定期搜检。每个月的搜检,也许10屡次,一年之中的搜检最少达100-150次之多。岁末年末,更是州里对付搜检的“忙碌期间”,偶然,几个检查组同时进驻州里。种种“搜检审核”反复而叠加,一波接着一波,一轮接着一轮,目不暇接,再“正直”的干部也只能“忙于对付”。


    由此形成了州里政府工作的“形式主义对付”:一是“精准扶贫”酿成了“精准填表”,并且要不断“反复天挖”。二是没法精准量化或核实的“数字”,酿成了“数字造假”,泛起“恣意编造”“一个指导能够随便颠覆几个审核数据”等征象。三是“填表对付”酿成了“道貌岸然的常态化工做”。实地调研中发明,一个女大学生志愿者正在这个州里整整一年的“事情”就是“填表”,“没日没夜的挖”,直到把这个女大学生“挖得头昏脑涨”,诉苦“填表皆把人填疯了、挖哭了”。


    这些就是下层州里最为严峻、也最为头疼的“形式主义显示”,但调研中采访过的各个州里书记和镇长,皆示意林林总总的“万般无奈”,以至他们也“切齿腐心”。而“不完成任务,便走人”的压力和义务,也使乡镇干部有意无意天被“裹挟”到“形式主义泥潭”当中。固然,那个中绝不扫除个体乡镇干部自己的“风格题目”和“义务经受题目”。


    下层大众到场监视不力,也是形成种种形式主义的社会身分


种种形式主义之所以“痼疾易除”,频频发生发火、以至时有众多,一个主要缘由是其属于“体系体例内病变”,是隐藏于科层体系体例内部的“隐疾”,是任何官僚体系体例皆难以革除的“隐形基因”。说得曲白点,是官僚体系体例内部的“本身跟本身玩”,内部的老百姓其实不晓畅“就里”。那是一种典范的“体系体例空转”,是上级“应对”下级的“古典做法”,“化政策于空悬”“化义务于无形”,而体系体例以外的人很难发觉和监视。


    正在现在高度活动的下层社会当中,下层民主到场的缺乏,更是加剧了这类“监视逆境”:

    一是无人监视。下层墟落社会处于急剧厘革当中,大量墟落有生力量“外出打工”,墟落社会建立的“主体空心化”,形成许多下层当局事件无人过问。

    二是无从监视。正在下层公众的知情权和到场权相对缺失的状态下,许多下层政府工作和公共事务,下层大众基础无从晓得,也便基础谈不上到场和监视。

    三是没法监视。应该说取老百姓好处最亲切的公共事务,老百姓最“知根知底”,大众效劳的“绩效”和“利弊巨细”,老百姓应当最清晰,好比一个墟落的环境卫生和“扶贫结果”。老百姓的“一句句实话”,胜似千百万“形式主义考评”,但下层自治的弱化和下层民主的虚弱,使真正人民的监视气力无从施展。

    正在现在当局系统内部运转的浩瀚“搜检审核”,下层公众没法有用到场,更没有制度化的机制去包管公众到场。我们的一些搜检审核基础不走进“人民群众”当中,内部监视的缺失形成公众到场的缺乏和民主监视的不力,那是种种“形式主义调研”和“形式主义审核”,之所以临时存在并正在“体系体例内流行”的社会性体系体例泉源。


    种种花样翻新的形式主义,“看似新显示,实则老题目”,有其深入的轨制性和体制性泉源,绝非高喊“一两句标语”所能停止,更非展开“一两次活动”所能革除。如许说,绝不是为种种形式主义的存在辩解。只要经由过程深化行政体制改革,明白各级当局的权利和义务,增强人民群众的民主监视,才气真正走上制度化防治的法治之路。不然,没有权利系统的结构性革新,贪图经由过程一次性“活动式管理”便能“与日俱增”,我们能够再次陷于“以形式主义阻挡形式主义”的泥潭,而厥后种种“形式主义”借会“尾大不掉”。“先人哀之,而不鉴之”,那正在历史上有“络续阻挡形式主义”,而“形式主义频频众多”的深入汗青镜鉴。


泉源:人民论坛

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